Câu hỏi của Bùi Thị Phương Thảo

Question

Em có hiểu biết gì về sự phát triển Điện Lực tại Việt Nam

Amee · Accepted Answer

1. Giới thiệu chung

Trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, Ðảng và Nhà nước dành sự quan tâm đặc biệt đến lĩnh vực phát triển ngành năng lượng nước nhà. Theo Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050 của Chính phủ, mục tiêu dài hạn của ngành năng lượng là phải bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia, góp phần bảo đảm giữ vững an ninh, quốc phòng và phát triển nền kinh tế độc lập, tự chủ của đất nước; cung cấp đầy đủ năng lượng với chất lượng cao cho phát triển kinh tế - xã hội; khai thác và sử dụng hợp lý, có hiệu quả nguồn tài nguyên năng luợng trong nuớc; đa dạng hóa phương thức đầu tư và kinh doanh trong lĩnh vực năng lượng, hình thành và phát triển thị trường năng lượng cạnh tranh lành mạnh; phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững ngành năng lượng đi đôi với bảo vệ môi truờng. Như vậy, với phương châm “năng luợng phải đi trước một bước”, ngành năng lượng phải đảm bảo cung cấp đủ các yêu cầu về điện, than, các loại hình nhiên liệu khác, làm tiền đề vững chắc cho công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa của cả nuớc.

Là một trong số các cấu phần quan trọng của lĩnh vực năng lượng nói chung, ngành điện Việt Nam trong những năm vừa qua đã nhận được sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của lãnh đạo Ðảng, Nhà nước và Chính phủ, đảm bảo phát triển theo định hướng chính sách chung, hướng tới mục tiêu chung của toàn ngành năng lượng nước nhà. Bên cạnh mục tiêu đảm bảo an ninh cung cấp điện, cung cấp đủ điện cho các hoạt động kinh tế - chính trị - xã hội với chất lượng tốt, an toàn, tin cậy, ngành điện Việt Nam cũng hướng đến việc thúc đẩy phát triển thị trường điện lực cạnh tranh.

Ngay từ những năm đầu tiên của thế kỷ 21, Ðảng, Nhà nước và Chính phủ đã đề ra các chính sách và ban hành hành lang pháp lý cho việc phát triển thị trường điện cạnh tranh tại Việt Nam. Luật Ðiện lực được Quốc hội thông qua tháng 12 năm 2004 đã quy định về chính sách phát triển điện lực tại Ðiều 4, trong đó nêu rõ: “Xây dựng và phát triển thị trường điện lực theo nguyên tắc công khai, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh, có sự điều tiết của Nhà nước để nâng cao hiệu quả trong hoạt động điện lực; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các đơn vị điện lực và khách hàng sử dụng điện; thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia hoạt động phát điện, phân phối điện, bán buôn điện, bán lẻ điện và tư vấn chuyên ngành điện lực. Nhà nuớc độc quyền trong hoạt động truyền tải, điều độ hệ thống điện quốc gia, xây dựng và vận hành các nhà máy điện lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh”.

Căn cứ vào quy định trong Luật Ðiện lực, Thủ tuớng Chính phủ đã ban hành Quyết dịnh số 26/2006/QÐ-TTg ngày 26 tháng 1 năm 2006 (nay đã đuợc thay thế bằng Quyết định số 63/2013/QÐ-TTg ngày 8 tháng 11 năm 2013 của Thủ tướng Chính phủ) quy định về lộ trình, các điều kiện hình thành và phát triển các cấp độ thị truờng điện lực Việt Nam. Theo đó, thị trường điện lực tại Việt Nam sẽ hình thành và phát triển theo 03 cấp độ: i) Thị trường phát điện cạnh tranh (dự kiến vận hành đến năm 2014); ii) Thị trường bán buôn cạnh tranh (từ năm 2015 đến năm 2021); và iii) Thị truờng bán lẻ điện cạnh tranh (từ năm 2021). Bên cạnh đó, ngày 19 tháng 10 năm 2005, Thủ tuớng Chính phủ cũng ban hành Quyết định số 258/2005/QÐ-TTg thành lập Cục Ðiều tiết điện lực thuộc Bộ Công nghiệp (nay là Bộ Công Thương) với chức năng tham mưu cho Bộ về chính sách phát triển thị trường điện lực và điều tiết các hoạt động điện lực tại Việt Nam.

2. Kinh nghiệm quốc tế về phát triển thị trường điện lực

Công cuộc hình thành và phát triển Thị trường điện lực tại Việt Nam hòa chung trong xu thế cải cách ngành điện và phát triển thị truờng điện tại các quốc gia trên thế giới. Tương tự như ngành điện Việt Nam, ngành điện của các quốc gia trên thế giới truớc đây hầu hết đều theo mô hình độc quyền tích hợp dọc: một tập đoàn, công ty thuộc sở hữu nhà nước sẽ nắm giữ toàn bộ các khâu phát điện - truyền tải điện - phân phối/bán lẻ điện cho khách hàng sử dụng. Theo quan điểm truớc đây của các nhà kinh tế, quản lý, mô hình này tận dụng được ưu thế về mặt quy hoạch phát triển, quản lý vận hành ngành điện một các tập trung.

Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của nền kinh tế toàn cầu, các thành tựu vượt bậc của hệ thống cơ sở hạ tầng ngành điện (công nghệ phát điện, công nghệ điều khiển - đo đếm từ xa), các quan điểm về mô hình tổ chức ngành điện cũng dần dần có sự thay đổi rõ rệt. Theo đó, một số khâu trong ngành điện, bao gồm: phát điện, bán buôn điện, bán lẻ điện, hoàn toàn có thể áp dụng các cơ chế thị trường cạnh tranh để nâng cao hiệu quả; còn các khâu truyền tải điện, phân phối điện thì nên giữ theo mô hình độc quyền tự nhiên để khai thác tối ưu mạng luới truyền tải/phân phối điện, tránh phải đầu tư trùng lặp gây lãng phí. Trên cơ sở đó, ngay từ thập kỷ 70 của thế kỷ XX, một làn sóng cải cách thị trường hoá ngành điện lực đã hình thành tại các nước châu Mỹ và châu Âu như Mỹ, Chi Lê, Argentina, Anh, New Zealand, sau đó lan rộng sang các quốc gia khác nhu: Úc, Thụy Ðiển, Na Uy, Ðức, Tây Ban Nha vào những nam 80-90, và trở thành xu huớng phát triển chung của toàn thế giới. Những áp lực kinh tế - xã hội đã bắt buộc ngành điện phải cải cách nhằm các mục đích: (1) có giải pháp cung cấp năng lượng bền vững, vừa thoả mãn nhu cầu xã hội, đồng thời đảm bảo lợi ích về mặt kinh tế và môi truờng; (2) thu hút dầu tư tư nhân vào các hoạt động đầu tư ngành điện; (3) đưa cạnh tranh vào trong hoạt động điện lực, phát triển thị trường điện tạo môi truờng cạnh tranh một cách thực sự bình đẳng, nâng cao hiệu quả sản xuất - kinh doanh của ngành điện.

Thị trường điện cạnh tranh đã đuợc hình thành và đang hoạt động hiệu quả ở một số nuớc Bắc Âu, châu Âu, châu Mỹ, Úc. Ngay trong khu vực Ðông Nam Á, một số quốc gia cũng đã áp dụng thành công mô hình thị trường điện. Tại Singapore, cơ chế thị truờng cạnh tranh đã phát triển, mở rộng đến tận khâu bán lẻ điện; các khách hàng tiêu thụ điện lớn (trừ khách hàng dân dụng) đuợc quyền tự do lựa chọn đơn vị cung cấp điện cho mình. Philippines cũng đang áp dụng thị truờng bán buôn điện cạnh tranh với sự tham gia của các đơn vị phát điện (bên bán) và các đơn vị phân phối/bán lẻ điện (bên mua). Philippines có chính sách từng buớc mở rộng đối tượng tham gia thị truờng điện là các khách hàng lớn nhằm tiệm cận dần đến khâu bán lẻ điện cạnh tranh trong những năm sắp tới. Tại Thái Lan, cơ chế đấu thầu cạnh tranh đã được áp dụng để thu hút vốn đầu tư phát triển các nguồn điện mới. Theo kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế giới, áp dụng mô hình thị truờng điện cạnh tranh đã và đang mang lại nhiều lợi ích: hiệu quả trong sản xuất kinh doanh điện tăng lên, đầu tư vào nguồn lưới điện được tối ưu hơn, giá điện phản ánh chi phí sản xuất thực tế của các đơn vị phát điện, chất lượng các dịch vụ về điện tăng lên rõ rệt, các nguồn năng lượng cho phát điện được sử dụng tối ưu hơn theo hướng có lợi cho khách hàng và môi trường.

3. Hiện trạng và các vấn đề tồn tại của ngành điện Việt Nam

Trong giai đoạn trước năm 2000, ngành điện Việt Nam được tổ chức theo mô hình độc quyền tích hợp dọc. Buớc sang thế kỷ 21 khâu phát điện đã đuợc cởi mở hơn, có nhiều đơn vị phát điện nằm ngoài Tập đoàn Ðiện lực Việt Nam (EVN). Tuy nhiên cho đến nay thì EVN vẫn giữ vai trò chi phối khâu phát điện (hơn 60% tổng công suất phát điện toàn hệ thống thuộc các công ty phát điện do EVN sở hữu 100% hoặc nắm giữ cổ phần chi phối); khâu phân phối bán lẻ (hơn 90% thị phần); và độc quyền trong các khâu truyền tải điện. Cung chính trong giai đoạn này, ngành điện Việt Nam đã phải đối mặt với một loạt những thách thức về việc đảm bảo cung ứng đủ điện cho nhu cầu phụ tải cũng như nhu cầu vốn đầu tư cho phát triển. Theo số liệu thống kê trong giai đoạn 2000 - 2010, tốc độ tăng trưởng phụ tải điện hàng năm ở Việt Nam nằm trong khoảng từ 12% đến 15%/năm. Ðể đáp ứng nhu cầu điện tăng cao sẽ đòi hỏi một lượng vốn đầu tư rất lớn vào nguồn và lưới điện, ước tính sơ bộ khoảng 4 tỉ USD/năm (cho giai đoạn 2011-2015). Ðây sẽ là một áp lực rất lớn cho ngành điện nếu giữ nguyên cơ cấu tổ chức theo mô hình độc quyền tích hợp dọc. Kinh nghiệm thực tế trên thế giới cho thấy, chỉ có thúc đẩy cạnh tranh trong các hoạt động điện lực mới có thể giải quyết đuợc vấn đề tăng hiệu quả sản xuất và kinh doanh điện, thu hút các nguồn vốn đầu tu cũng như sử dụng vốn đầu tư một cách hiệu quả.

4. Xây dựng và phát triển Thị truờng phát diện cạnh tranh Việt Nam

Trên cơ sở tiếp thu những bài học kinh nghiệm về thị truờng điện trên thế giới, căn cứ theo các mục tiêu, nguyên tắc và lộ trình phát triển thị truờng điện đã được Chính phủ quy định, Cục ÐTÐL đã nghiên cứu, xây dựng và đề xuất với Bộ Công Thương về việc hình thành Thị trường phát điện cạnh tranh tại Việt Nam, làm tiền đề để phát triển lên các Thị trường bán buôn cạnh tranh và Thị trường bán lẻ điện cạnh tranh.

Mục tiêu của Thị trường phát điện cạnh tranh bao gồm: i) Ðảm bảo cung cấp điện ổn định; ii) Thu hút vốn đầu tư vào lĩnh vực phát điện; iii) Nâng cao tính cạnh tranh trong khâu phát điện; và iv) Nâng cao tính minh bạch trong các hoạt động phát điện, huy động nguồn điện và định giá phát điện. Thị truờng phát điện cạnh tranh đuợc xây dựng theo mô hình Thị trường tập trung chào giá theo chi phí biến đổi (Mandatory Gross Cost-Based Pool).

Theo đó, tất cả các nhà máy điện có công suất đặt lớn hơn 30 MW bắt buộc phải tham gia thị trường. Các nhà máy điện này sẽ chào bán toàn bộ sản lượng điện năng khả phát của mình lên thị trường. Giá chào của các nhà máy điện đuợc xác định trên cơ sở chi phí biến đổi của từng nhà máy (gồm chi phí nhiên liệu, chi phí vận hành bảo dưỡng biến đổi, chi phí khởi động…). Ðơn vị mua buôn điện duy nhất (hiện là Công ty Mua bán điện thuộc EVN) sẽ mua toàn bộ điện năng đuợc chào bán trên thị trường và bán lại cho các Tổng công ty điện lực để cung cấp cho khách hàng sử dụng điện. Việc huy động các nhà máy điện sẽ căn cứ theo giá chào, sản luợng chào bán và nhu cầu phụ tải hệ thống điện từng giờ giao dịch, và được thực hiện tập trung bởi đơn vị vận hành hệ thống điện - thị trường điện (hiện là Trung tâm Ðiều độ hệ thống điện Quốc gia thuộc EVN).

Giá điện năng thị truờng được xác định theo nguyên tắc giá biên hệ thống, phụ thuộc vào mức độ cân bằng cung - cầu của thị trường trong từng giờ giao dịch. Mức giá điện năng thị trường là đồng nhất trên toàn quốc, và được áp dụng để thanh toán cho tất cả các nhà máy điện đuợc huy động, căn cứ theo mức sản lượng đo đếm thực tế của nhà máy.

Bên cạnh đó, cơ chế trả phí công suất cũng được áp dụng nhằm đảm bảo nhà máy thu hồi đủ tổng chi phí. Bên cạnh các các giao dịch mua bán điện trên thị trường, các nhà máy điện cũng sẽ ký hợp đồng song phương với Công ty Mua bán điện. Hợp đồng song phương đuợc xây dựng theo dạng Hợp đồng sai khác (CfD) với giá hợp đồng được 02 bên thỏa thuận theo khung giá do Bộ Công Thương ban hành; còn sản lượng hợp đồng được tính bằng 80-90% sản lượng dự kiến cả năm của nhà máy điện. Mục đích của hợp đồng CfD là giúp cả bên bán và bên mua điện hạn chế các rủi ro về biến động giá thị truờng theo các giờ trong ngày. Nhìn chung, Thị trường phát điện cạnh tranh được thiết kế theo quan điểm nâng cao tính chủ động của các nhà máy điện trong hoạt động sản xuất - kinh doanh; tạo cạnh tranh giữa các nhà máy điện để thúc đẩy việc tiết kiệm chi phí, nâng cao hiệu suất; khuyến khích nâng cao công suất sẵn sàng trong giờ cao điểm và trong mùa khô.

5. Thị truờng phát điện cạnh tranh: kết quả và các vấn đề tồn tại

Thị truờng phát điện cạnh tranh đuợc vận hành thí điểm từ tháng 7 năm 2012 với sự tham gia của 75 nhà máy điện (tổng công suất đặt là 23.867 MW). Trong đó, 32 nhà máy điện trực tiếp chào giá trên thị truờng, với tổng công suất đặt là 9.312 MW chiếm khoảng 39% tổng công suất đặt. Các nhà máy còn lại tham gia thị trường theo hình thức gián tiếp, bao gồm: các nhà máy thủy điện chiến lược đa mục tiêu, các nhà máy điện BOT; các nhà máy nhiệt điện chạy dầu/than nhập đắt tiền; và một số các nhà máy điện đặc thù khác.

Ðến cuối năm 2013, có 48 nhà máy điện trực tiếp chào giá trên thị trường, với tổng công suất đặt là 11.947 MW, chiếm 44,4% tổng công suất đặt toàn hệ thống. Như vậy, so với thời điểm mới vận hành thị truờng tháng 7/2012, số lượng nhà máy điện trực tiếp chào giá đã tăng thêm 16 nhà máy. Tỷ lệ công suất đặt của các nhà máy trực tiếp chào giá tăng từ mức 39% lên 44,4% tổng công suất hệ thống. Giá điện năng thị truờng SMP phản ánh rõ sự khác biệt về điều kiện vận hành thực tế của hệ thống điện trong từng thời điểm trong năm (mùa khô và mùa mua).

Tổng sản luợng của các nhà máy điện trực tiếp chào giá trên thị truờng trong cả năm đạt mức 52,8 tỷ kWh, chiếm khoảng 40.3% tổng sản lượng của toàn hệ thống điện (tính cả nguồn nhập khẩu từ Trung Quốc). Như vậy, mặc dù các nhà máy điện trực tiếp chào giá chỉ chiếm 37,8% công suất đặt, nhưng lại đóng góp tới hơn 40% sản luợng điện năng cho hệ thống. Mức tỷ lệ này biến động theo từng tháng và phụ thuộc vào diều kiện vận hành của hệ thống điện, đặc biệt là phụ thuộc vào khả năng phát của các nhà máy điện gián tiếp tham gia thị trường trong các thời điểm trong năm. Tổng các khoản thanh toán cho các nhà máy điện trực tiếp chào giá trên thị trường phát điện cạnh tranh trong năm 2013 là 54.696 tỷ đồng (tính cả các khoản thanh toán thuế tài nguyên nước và phí môi trường rừng).

Thực hiện thị trường phát điện cạnh tranh sau một năm vận hành đã đạt được các kết quả tích cực. Hệ thống điện đã đuợc vận hành an toàn tin cậy, không có sự cố có nguyên nhân từ việc vận hành thị truờng điện, đảm bảo cung cấp điện cho hệ thống điện quốc gia. Ðồng thời, việc vận hành thị truờng điện đã tăng tính minh bạch, công bằng trong việc huy động các nguồn điện. Thông qua cơ chế chào giá cạnh tranh, các đơn vị phát điện đã chủ động nâng cao hiệu quả cạnh tranh và giảm chi phí phát điện của các nhà máy.

Tuy nhiên, quá trình vận hành Thị trường điện cũng phát sinh một số vấn đề khó khăn; trong đó phần lớn liên quan đến các điều kiện đặc thù của hệ thống điện và cơ cấu tổ chức ngành điện Việt Nam. Trên khía cạnh hệ thống điện, hệ thống cơ sở hạ tầng CNTT phục vụ vận hành hệ thống - thị trường điện còn nhiều hạn chế, như hệ thống SCADA/EMS, hệ thống đo đếm... dẫn đến một số ảnh huởng nhất định đến công tác vận hành thị trường. Các nhà máy thủy điện chiếm tỷ lệ lớn, trong khi các yếu tố đầu vào thủy văn thường bất định, khó dự báo, do vậy công tác lập kế hoạch vận hành thị truờng điện hàng năm, hàng tháng cũng ẩn chứa nhiều yếu tố phức tạp.

Cũng liên quan đến khía cạnh kỹ thuật, việc nghẽn mạch đuờng dây truyền tải 500kV trong các chu kỳ cao điểm cũng tác động lớn đến kết quả vận hành thị truờng; ngay cả trong mùa mưa, dù công suất sẵn sàng của các nhà máy thủy điện miền Bắc tương đối cao nhưng không thể truyền tải hết vào miền Nam. Trên khía cạnh cơ cấu ngành điện, tỷ lệ tổng thị phần của các nhà máy điện thuộc sở hữu của EVN vẫn ở mức rất lớn (trên 60% công suất đặt). Ðây là những vần đề còn tồn tại, cần đặc biệt lưu tâm để giải quyết trong các năm tới, đặc biệt là trong hoàn cảnh Thị truờng bán buôn điện cạnh tranh đang được nghiên cứu, xây dựng, dự kiến vận hành thí diểm vào năm 2015.

Bên cạnh các vấn đề nội tại của ngành điện, thị trường phát điện cạnh tranh cũng chịu tác động lớn từ các nhân tố bên ngoài, trong đó nhân tố đặc biệt quan trọng là vấn đề cung ứng nhiên liệu sơ cấp (than, khí) cho phát điện. Các cụm nhà máy điện tua-bin khí (cụm Phú Mỹ, cụm Nhơn Trạch….) cùng chia sẻ một hệ thống cung cấp khí nhưng lại có nhiều ràng buộc khác nhau về giá khí (giá bao tiêu, giá trên bao tiêu, thay đổi về khí khi hòa thêm nguồn khí mới…). Vấn đề này đặt ra yêu cầu phải phân bổ luợng khí sử dụng một cách hợp lý, phản ánh hiệu quả hoạt động của từng nhà máy; đồng thời việc cấp khí phải đảm bảo có kế hoạch trước để các nhà máy điện có thể chủ động lên kế hoạch phát điện và chào giá bán điện trên thị trường.

Bên cạnh đó, việc liên tiếp tăng giá bán than nội địa cho các nhà máy nhiệt điện than trong hai năm vừa qua cũng đã đẩy mức chi phí nhiệt điện lên cao hơn; theo đó mức giá trần bản chào của các nhà máy nhiệt điện đã phải liên tục điều chỉnh, mức giá trần thị truờng cũng đã tăng từ 846,3 VNÐ/kWh vào đầu năm 2013 lên mức 1.168 đ/kWh từ đầu năm 2014. Như vậy, hiệu quả hoạt động của thị trường điện lực hoạt động có hiệu quả hay không, an ninh cung cấp điện trung - dài hạn phụ thuộc rất lớn vào chính sách chung của toàn ngành năng lượng. Việc sử dụng, phân bổ tối ưu dài hạn các nguồn nhiên liệu đầu vào (than, khí) sẽ giúp các khâu phát điện tận dụng đuợc tối đa nguồn lực trong nuớc để phát triển, hạn chế phải sử dụng các nguồn nhiên liệu nhập khẩu với giá thành cao. Do vậy, việc đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ trong các chính sách quy hoạch phát triển, quản lý giám sát, sử dụng tối ưu các nguồn năng lượng có vai trò đặc biệt quan trọng cho an ninh năng lượng quốc gia nói chung và cho vận hành thị truờng điện lực nói riêng.

5. Kết luận

Việc đưa Thị truờng phát điện cạnh tranh vào vận hành từ năm 2012 là phù hợp với chiến lược phát triển ngành điện đã đuợc Ðảng, Nhà nuớc và Chính phủ đề ra. Thị trường phát điện cạnh tranh đã đạt được những thành quả quan trọng, góp phần nâng cao tính cạnh tranh, cải thiện hiệu quả sản xuất kinh doanh điện. Thành công của thị trường phát điện cạnh tranh đã cho thấy tính đúng đắn của Chiến lược phát triển thị trường năng lượng mà Ðảng, Nhà nước và Chính phủ đã đề ra. Trong các năm tới, để Thị trường phát điện cạnh tranh hoạt động hiệu quả hơn, cần có các biện pháp linh hoạt để xử lý các vấn đề còn tồn tại về mặt kỹ thuật cung như về cơ cấu tổ chức ngành. Trong đó, vấn đề về việc lập quy hoạch phát triển dài hạn tổng thể ngành năng lượng cần được đặc biệt quan tâm, để đảm bảo sự phát triển đồng bộ giữa ngành điện và các nguồn năng lượng sơ cấp (than, khí). Ðể phù hợp với chiến lược phát triển thị trường năng lượng, cơ chế xây dựng, giám sát thực hiện quy hoạch cần theo định hướng thị trường, cũng cần điều chỉnh phù hợp, đảm bảo tính cạnh tranh trong đầu tư xây dựng các nguồn điện mới với hiệu quả cao và chi phí hợp lý.

Câu trả lời: